Nowe przepisy o treści raportów o oddziaływaniu na środowisko
Najistotniejszą zmianą wprowadzaną wchodzącą w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. nowelizacją są nowe przepisy regulujące treść opracowań sporządzanych w ramach oceny oddziaływania na środowisko.
Dyrektywa z 13 grudnia 2011 r. (2011/92/UE) w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zmieniona dyrektywą z 16 kwietnia 2014 r. (2014/52/UE), zmierza do udoskonalenia postępowań związanych z oceną oddziaływania na środowisko, tak aby zapewnić, że ocena ta będzie rzetelna, wszechstronna i efektywna. O pracach legislacyjnych zmierzających do wdrożenia tych rozwiązań do prawa polskiego pisaliśmy już wcześniej, podsumowując prace rządu i analizując projekt rozpatrywany przez parlament. Przypomnijmy, że zmiany przepisów mają podnieść jakość ocen oddziaływania na środowisko, zwiększyć ich wiarygodność i zapewnić pełne wykorzystanie możliwości, jakie daje zastosowanie jednolitej metodyki badań oraz analiza i porównywanie wyników i danych pochodzących z różnych źródeł.
Podniesieniu jakości sprzyjać mają przede wszystkim nowe wymogi co do treści karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pierwszy ze wspomnianych dokumentów przedkłada się organom administracji wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Możliwe jest to również w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli inwestor zwraca się do organu o ustalenie zakresu raportu.
Obecnie wymagane elementy karty informacyjnej przedsięwzięcia określa definicja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa). Od przyszłego roku wymagania te będą rozszerzone i zawarte w nowym art. 62a ustawy. Z jednej strony wprowadzenie nowych elementów, które obowiązkowo powinny zostać opisane w karcie, skutkuje zwiększeniem obciążeń po stronie inwestorów, gdyż sporządzenie dokumentacji będzie trudniejsze i bardziej czasochłonne. Z drugiej jednak strony powinno ono przyczynić się do zwiększenia liczby przypadków, w których po przeprowadzeniu wstępnej oceny złożonej dokumentacji urzędnicy zadecydują o braku potrzeby przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenia raportu. Praktyczne stosowanie przepisów pokaże, czy te założenia zostaną zrealizowane.
Nowe elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko
Obecnie obligatoryjne elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa art. 66 ustawy. Modyfikacja tego przepisu zmierza do realizacji postulatów zawartych we wspomnianej dyrektywie oraz konieczności pełnego wdrożenia wymogu wynikającego z art. 5 ust. 1 dyrektywy oraz załącznika IV do niej.
Dla autorów raportów formalnie oznaczać to będzie rozszerzenie i uszczegółowienie zakresu informacji, które powinny się znaleźć w takim opracowaniu. W praktyce większość specjalistycznych podmiotów zajmujących się sporządzaniem takich opracowań już wcześniej elementy te uwzględniała w przygotowywanej dokumentacji, gdyż przewidywały to dobre praktyki oraz metodyki przyjęte na podstawie przepisów unijnych. Celem procedur przewidzianych we wspominanej dyrektywie i przepisach prawa krajowego jest bowiem zapewnienie, że przedsięwzięcia, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku, przed realizacją zostaną poddane ocenie. Ocena ta ma zidentyfikować i opisać wpływ realizacji planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi, faunę i florę, glebę, wody, powietrze, klimat, krajobraz, dobra materialne i dziedzictwo kultury i wzajemne oddziaływanie pomiędzy tymi elementami. Rozszerzenie katalogu obligatoryjnych elementów raportów zasadniczo nie zmierza do rozszerzenia zakresu oceny oddziaływania na środowisko, lecz precyzuje elementy, które w takim opracowaniu winny się znaleźć, aby wspomniana ocena została przeprowadzona wszechstronnie i rzetelnie, a na jej wynikach można było polegać.
Dla autorów raportów niezbędne będzie bardzo wnikliwe przeanalizowanie wprowadzanych zmian. Na potrzeby niniejszego artykułu skupimy się tylko na kilku elementach.
Inwentaryzacja przyrodnicza wreszcie uregulowana
Inwentaryzacja przyrodnicza stanowiła wielokrotnie istotny problem w toku oceny oddziaływania na środowisko. Dla autorów raportów i inwestorów oznaczała znaczne wydłużenie procedur (ze względu na konieczność wykonania badań terenowych w różnych okresach roku) i w konsekwencji zwiększenie kosztów. Jednocześnie żaden przepis ustawy nie zawierał wyrażonego wprost obowiązku wykonania takiej inwentaryzacji. To zaś powodowało liczne problemy formalne i spory z urzędnikami.
Zmiany wchodzące w życie z początkiem przyszłego roku mają te wątpliwości usunąć. Nowy art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy określa, że wyniki inwentaryzacji przyrodniczej stanowią załącznik do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie w tym samym przepisie zawarto definicję tego pojęcia. Należy pod nim rozumieć zbiór badań terenowych przeprowadzonych na potrzeby scharakteryzowania elementów środowiska przyrodniczego. Przedkładanym wraz z raportem wynikom inwentaryzacji powinien towarzyszyć opis zastosowanej metodyki. Nowelizacja precyzuje również, że w raporcie należy wskazać inne dane, na podstawie których dokonano opisu elementów przyrodniczych. Chodzi przede wszystkim o przedstawienie informacji, które umożliwią urzędnikom zweryfikowanie przedstawionego w raporcie opisu elementów przyrodniczych w przypadku, w którym inwentaryzacja przyrodnicza nie była konieczna.
Przeprowadzenie badań w terenie w formie inwentaryzacji przyrodniczej oraz badań ekologicznych z reguły będzie konieczne w sytuacji, gdy dostępne informacje okażą się niewystarczające z naukowego punktu widzenia do dokonania prawidłowej oceny i upewnienia się, że realizacja danego przedsięwzięcia nie wpłynie niekorzystnie na dany teren. Podobnie bowiem jak proponowanie i wyznaczanie obszarów chronionych (takich jak Natura 2000) opiera się na uwarunkowaniach naukowych, również w toku oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na gatunki i siedliska podlegające ochronie, wykluczenie negatywnego oddziaływania musi odbywać się na podstawie uwarunkowań naukowych. Celem inwentaryzacji jest zatem poznanie struktury, liczebności gatunków i ekosystemów i dokonanie oceny ich znaczenia ekologicznego. Bez szczegółowej inwentaryzacji nie będzie to możliwe. W wytycznych Komisji Europejskiej wskazuje się ponadto, że spis będzie niezbędny również wtedy, gdy analiza istniejących opracowań wskazuje, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na teren uznany za istotny dla ochrony przyrody albo na obszar skupiający w swoich granicach istotne gatunki, populacje lub zbiorowiska. Takie podejście zostało również potwierdzone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że zarówno w toku proponowania i wyznaczania obszarów Natura 2000, jak i w toku przeprowadzanej oceny wpływu na obszary Natura 2000 i gatunki podlegające ochronie najistotniejszą rolę odgrywają uwarunkowania naukowe. Wykluczenie negatywnego oddziaływania w toku przeprowadzanej oceny powinno nastąpić na podstawie okoliczności, które mają charakter obiektywny. Wymaga tego zasada ostrożności – jedna z podstawowych zasad prawa ochrony środowiska. Jej uwzględnienie oznacza, że powstające w toku oceny wątpliwości wynikające z braku informacji o gatunkach chronionych rozstrzygane są niejako „na niekorzyść inwestora” i prowadzą do stwierdzenia, że niekorzystny wpływ może wystąpić. Skutkować to może odmową wydania zgody na realizację przedsięwzięcia.
A zatem zastosowanie zasady ostrożności i wykorzystanie w toku oceny badań naukowych oznacza, że aby wykluczyć ryzyko negatywnego oddziaływania, trzeba wykazać, że nie ma racjonalnych wątpliwości co do braku negatywnych skutków w przypadku realizacji przedsięwzięcia. Taki pogląd został wyrażony przez Trybunał w wielu orzeczeniach, m.in. w sprawie C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, C-304/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej oraz C-98/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Federalnej Niemiec.
Temu ma służyć inwentaryzacja przyrodnicza.
Uwzględnienie dokumentów strategicznych
Istotną nowością jest obowiązek odniesienia się w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko do celów środowiskowych wynikających z dokumentów strategicznych istotnych z punktu widzenia realizacji przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 11a ustawy). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien także uwzględniać informacje o środowisku wynikające ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, istotne z punktu widzenia danego przedsięwzięcia (art. 66 ust. 7 ustawy). Trudno przecenić znaczenie tej zmiany. Dzięki niej możliwe będzie zapewnienie spójności między analizami opracowywanymi na poziomie strategicznym (nawet jeżeli mają znaczenie lokalne) a oceną oddziaływania na środowisko poszczególnych przedsięwzięć. Ten brak spójności często jest istotną wadą wielu opracowań środowiskowych.
Kumulowanie się oddziaływań
Inną nowością, na którą warto zwrócić uwagę, jest obowiązek uwzględnienia informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych. Ustawodawca określił to w art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy w bardzo zawiły sposób. Warto to wyjaśnić.
Informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami powinny zawierać informacje o kumulowaniu się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych. Podczas gdy te pierwsze dwa kryteria nie budzą większych wątpliwości, problematyczne może być wskazanie, które planowane przedsięwzięcia mają być przy takim opisie kumulowania uwzględnione. Problemem może być brak wiedzy o planowanych przedsięwzięciach (gdyż wobec braku fizycznej ingerencji w przestrzeni istnieją one jedynie „na papierze”) lub niepotrzebne uwzględnianie planowanych przedsięwzięć, które być może nigdy nie powstaną. Wreszcie brak konkretnych informacji o planowanych inwestycjach może oznaczać trudności lub wręcz brak możliwości określenia ich rzeczywistego wpływu i kumulowania się oddziaływań albo też błędną ocenę takiego wpływu. Można również sobie wyobrazić, że planowane są przedsięwzięcia, których realizacja wzajemnie się wyklucza i z pewnością można założyć, że co najwyżej jedno z nich będzie mogło zostać zrealizowane. Ustawodawca podjął próbę rozwiązania tych problemów poprzez wyraźne określenie, że informacje o kumulowaniu się oddziaływań powinny uwzględniać jedynie takie planowane przedsięwzięcia, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydaje się, że chodzi o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
To może budzić trudności praktyczne, gdyż procedury związane z oceną oddziaływania na środowisko są z reguły długotrwałe i czasochłonne. Nierzadko może zatem dojść do sytuacji, w której w trakcie trwającego niekiedy kilka lub kilkanaście miesięcy postępowania administracyjnego zostanie wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla innego przedsięwzięcia zlokalizowanego w sąsiedztwie ocenianego, co spowoduje powstanie obowiązku uwzględnienia go w ramach oceny kumulowania się. Z jeszcze trudniejszą sytuacją formalnoprawną będziemy mieli do czynienia, gdy taka decyzja dla innego przedsięwzięcia zostanie wydana w toku postępowania odwoławczego. W takim przypadku inwestor i organ odwoławczy będą zmuszeni uzupełnić elementy oceny poprzez uwzględnienie kumulowania się z tym przedsięwzięciem, dla którego właśnie uzyskano decyzję środowiskową.
Z innego rodzaju problemem będziemy mieli do czynienia, gdy w trakcie postępowania decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla innego przedsięwzięcia zostanie zmieniona lub uchylona. To również może mieć wpływ na toczące się postępowanie i sposób, w jaki oddziaływanie innych przedsięwzięć ocenia się w ramach analizy oddziaływań skumulowanych.
Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie analizy kumulowania się jedynie do planowanych przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie bierze również pod uwagę tego, że mógł już upłynąć okres, w którym decyzja ta może zostać wykorzystana w celu uzyskania kolejnych decyzji w procesie inwestycyjnym. W takim przypadku przedsięwzięcie, którego dotyczy taka pozostająca w obrocie prawnym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie będzie już mogło zostać zrealizowane na podstawie tej decyzji (inwestor pragnący zrealizować taką inwestycje będzie musiał uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach), ale jednocześnie przedsięwzięcie opisane w tej decyzji będzie musiało zostać uwzględnione w ramach analizy kumulowania się oddziaływań.
Na koniec warto dla porządku zaznaczyć, że podobny wymóg przewidziano w odniesieniu do karty informacyjnej przedsięwzięcia. Ustawodawca wyraźnie wskazał jednak, że karta informacyjna przedsięwzięcia nie musi zawierać informacji o skumulowaniu oddziaływań z innymi planowanymi przedsięwzięciami, gdyż wystarczy zamieszczenie danych o przedsięwzięciach realizowanych i już zrealizowanych, i to tylko w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
Warto również zwrócić uwagę na to, że w przypadku karty informacyjnej przedsięwzięcia ustawodawca nie ograniczył analizy innych przedsięwzięć jedynie do takich, dla których wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest to przeoczenie. Nie chodzi również o to, aby uwzględniać przedsięwzięcia, które są realizowane niezgodnie z prawem, bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To rozwiązanie ma sprawić, że przy ocenie kumulowania się będą uwzględniane drobniejsze przedsięwzięcia, które same w sobie nie mogą znacząco oddziaływać na środowisko, lecz w wyniku kumulacji ich oddziaływań może dojść do istotnego negatywnego wpływu na środowisko.
Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
