Nowe przepisy mogą zahamować rozwój elektrowni wiatrowych w Polsce | Co do zasady

Zaprezentowany w zeszłym tygodniu projekt ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ma za zadanie jednoznacznie określić zasady, na jakich tego rodzaju obiekty mogą być lokalizowane. W swojej obecnej wersji rodzi on jednak duże ryzyko zarówno dla dalszego rozwoju tego sektora wytwórców energii elektrycznej, jak i dla już funkcjonujących farm wiatrowych, a nawet dla osób zainteresowanych budową budynków mieszkalnych w okolicach sąsiadujących z już zrealizowanymi inwestycjami wiatrowymi.

Zagadnienie lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie innej zabudowy budziło dotychczas wiele niejasności. W obecnym stanie prawnym brak jest bowiem jasnych regulacji, które jednoznacznie określałyby minimalną odległość, w jakiej turbiny wiatrowe mogą być wznoszone względem innego rodzaju zabudowy, w szczególności tej przeznaczonej na stały pobyt ludzi. W tych okolicznościach lokalizacja poszczególnych elektrowni ustalana była w oparciu o wskazania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzje o warunkach zabudowy oraz wytyczne wynikające z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących m.in. zasady ochrony przed hałasem. Taki sposób określania położenia inwestycji wiatrakowych budził wątpliwości wielu osób i był uważany za zbyt uznaniowy i arbitralny. Zarzuty takie stawiano niezależnie od tego, że przy wydawaniu poszczególnych rozstrzygnięć udział brał szeroki krąg stron uprawnionych do korzystania z praw do zaskarżania podejmowanych decyzji, które w ich ocenie byłyby sprzeczne z obowiązującym prawem.

W celu uniknięcia tego rodzaju zarzutów grupa parlamentarzystów 19 lutego 2016 r. złożyła w Sejmie projekt ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zaprezentowany projekt ustawy definiuje elektrownię wiatrową jako budowlę składającą się z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych (takich jak wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator, układ sterowania i zespół gondoli) o mocy większej niż 40kW. Tak zakreślona definicja wyłącza spod działania ustawy małe wiatraki mieszczące się w definicji mikroinstalacji (o mocy do 40 kW). Osobny przepis spod działania ustawy wyłącza również morskie elektrownie wiatrowe. Należy jednak zwrócić uwagę, że po zmianach również techniczne elementy elektrowni (a więc turbina) będą traktowane jako element budowli, co przełoży się na wzrost obciążeń podatkowych dla istniejących i nowych inwestycji chociażby poprzez wzrost podatku od nieruchomości.

Nowe zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych

Pomysłodawcy nowych regulacji planują wprowadzić nowe sztywne zasady określania odległości elektrowni wiatrowych od obszarów zabudowywanych budynkami mieszkalnymi. Elektrownie wiatrowe będą mogły być lokalizowane i budowane w odległości nie mniejszej od zabudowy mieszkaniowej niż dziesięciokrotność ich wysokości mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego elementu, którym de facto będzie łopata wirnika elektrowni. Wprowadzone ograniczenie ma działać w obie strony, tzn. budynki mieszkalne, które miałyby powstać w sąsiedztwie już istniejących elektrowni wiatrowych, również będą musiały spełnić wymóg zachowania minimalnej odległości. Zachowanie minimalnej odległości przez elektrownie wiatrowe będzie również obligatoryjne względem obszarów chronionej przyrody takich jak parki narodowe i krajobrazowe, rezerwaty przyrody oraz obszary Natura 2000, a także tzw. leśnych obszarów promocyjnych.

Organy administracji publicznej i samorządowej będą musiały uwzględnić minimalną odległość pomiędzy elektrowniami wiatrowymi a zabudowaniami mieszkalnymi lub innymi obszarami chronionymi przy sporządzaniu aktów planistycznych (np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) oraz wydawaniu decyzji indywidualnych (np. decyzji o pozwoleniu na budowę lub o warunkach zabudowy).

Obligatoryjny plan miejscowy

W przypadku przyjęcia nowych przepisów w wersji zaproponowanej przez ich autorów lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie możliwa wyłącznie w oparciu o zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wyłączona ma być możliwość uzyskiwania na potrzeby elektrowni wiatrowych indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Plan miejscowy zezwalający na budowę elektrowni wiatrowej obligatoryjnie będzie musiał określać jej maksymalną całkowitą wysokość. Dodatkowo plan będzie musiał obejmować swoim działaniem cały obszar, na którym z uwagi na określoną w nim dopuszczalną wysokość elektrowni obowiązywać będzie ograniczenie w lokalizowaniu obiektów mieszkaniowych.

Brak alternatywy dla planu miejscowego może istotnie ograniczyć możliwości lokalizowania nowych elektrowni wiatrowych. Dodatkowo zwiększone wymagania wobec nowych planów i wynikające z nich konsekwencje finansowe (np. odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, które znajdą się w powiększonym obszarze ograniczonej zabudowy) mogą zniechęcić gminy do podejmowania prac nad planami na potrzeby energetyki wiatrowej.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że niewłaściwe jest regulowanie tej kwestii w oddzielnej ustawie. Wydaje się, że właściwsze byłoby wprowadzenie stosownych zmian bezpośrednio do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która kompleksowo reguluje procedury uchwalania planów miejscowych. Rozdzielenie tej procedury na wiele aktów prawnych może negatywnie wpłynąć na spójność i przejrzystość przepisów.

Wpływ na inwestycje istniejące lub powstające

Ustawa regulować ma również sytuację prawną tych elektrowni wiatrowych, które zostaną oddane do użytkowania przed dniem jej wejścia w życie. W szczególności odnosić się to będzie do tych z nich, które nie spełniają nowych podwyższonych wymogów odległościowych. Przy tego rodzaju inwestycjach dopuszczalne będzie wyłącznie przeprowadzanie remontów oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do prawidłowej eksploatacji elektrowni. Zabronione będzie natomiast prowadzenie jakichkolwiek modernizacji mających na celu zwiększenie parametrów użytkowych inwestycji lub zwiększenie jej oddziaływania na środowisko.

Ustawa dotknie również inwestycje będące w fazie kompletowania pozwoleń administracyjnych na ich realizację:

• Decyzje o warunkach zabudowy, które nie spełniają nowych wymagań odległościowych, stracą swoją moc z dniem wejścia w życie ustawy. Decyzje zgodne z nowymi wymogami pozostaną ważne, ale jedynie przez okres jednego roku, chyba że do tego czasu na ich podstawie inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę. Umorzone zostaną również wszystkie wszczęte, ale niezakończone postępowania w sprawie wydania nowych decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni wiatrowych.
• Studia kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego po wejściu w życie ustawy zachowają swoją ważność i moc, z ograniczeniem jednak możliwości występowania na ich podstawie o pozwolenie na budowę dla inwestycji (tak dla elektrowni, jak i dla budynków mieszkalnych) niespełniających nowych wymogów odległościowych względem wcześniej zrealizowanych obiektów.
• Złożone a nierozpatrzone wnioski o pozwolenie na budowę zostaną zweryfikowane pod kątem zgodności z normami odległościowymi. Pozwolenia na budowę wydane przed dniem wejścia w życie ustawy lub też wydane w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i plany miejscowe spełniające nowe normy odległościowe pozostają w mocy, o ile w terminie trzech lat inwestor uzyska dla inwestycji na ich podstawie realizowanych pozwolenie na użytkowanie.

Reasumując, ustawa zakłada faktyczne objęcie nowymi normami odległościowymi również inwestycji, których realizacja jest już zaawansowana, przewidując m.in. możliwość wygaszenia części pozwoleń na budowę. W razie konfliktu z istniejącymi już obiektami wprowadza zasadę „kto pierwszy, ten lepszy”, która dotyczyć ma jednakowo inwestorów wiatrakowych, jak i tych planujących realizację zabudowy mieszkaniowej. Ograniczenie możliwości modernizacji istniejących elektrowni wydaje się pomijać fakt ciągłego postępu technicznego i wprowadzania na rynek coraz to nowszych turbin wiatrowych, których większa produktywność może jednocześnie wiązać się z ograniczeniem negatywnego wpływu na środowisko (np. poprzez ograniczenie hałasu).

Dodatkowe pozwolenia na eksploatację elektrowni

Inwestor planujący realizację elektrowni wiatrowej musi uzyskać znaczną liczbę pozwoleń, zgód oraz uzgodnień od szeregu organów administracji. Planowane przepisy wydłużają tę listę o nowe pozwolenie na eksploatację elektrowni wiatrowej, które wydawane ma być przez Urząd Dozoru Technicznego (UDT). Uzyskanie takiego pozwolenia, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy, będzie również konieczne dla już działających elektrowni wiatrowych.

Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na eksploatację powinien zawierać szczegółową dokumentację techniczną inwestycji, w tym instrukcję eksploatacji elektrowni wiatrowej oraz kopię ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Przed wydaniem decyzji UDT, poza weryfikacją przedstawionej dokumentacji, przeprowadza weryfikację stanu technicznego elektrowni oraz uczestniczy w przeprowadzeniu prób jej funkcjonowania.

Decyzje zezwalające na eksploatację mają obowiązywać przez okres dwóch lat od dnia ich wydania lub do dnia rozpoczęcia ich naprawy lub modernizacji. Po upływie 18 miesięcy od wydania decyzji inwestor może wystąpić z wnioskiem o jej przedłużenie na okres kolejnych dwóch lat. Prolongata pozwolenia wymagać będzie ponownego przeprowadzenia całej procedury obejmującej przedstawienie dokumentacji oraz sprawdzenie stanu technicznego elektrowni.

Obowiązkowemu uzgodnieniu z UDT podlegać mają wszelkie planowane naprawy i modernizacje elektrowni wiatrowych. Po ich zrealizowaniu inwestor będzie zobowiązany każdorazowo na nowo uzyskać pozwolenie na eksploatację elektrowni.

Za czynności UDT podejmowane na podstawie ustawy pobierana ma być opłata, której sposób ustalania zostanie szczegółowo określony rozporządzeniem ministra właściwego do spraw gospodarki. Ustawa precyzuje jedynie, że maksymalna wysokość jednorazowej opłaty nie może przekroczyć 1% wartości inwestycji wybudowania elektrowni wiatrowej.

Eksploatacja elektrowni wiatrowej w sposób sprzeczny z wymaganiami ustawy dotyczącymi uzgodnień i zezwoleń UDT zagrożona ma być karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Nowe obowiązki, jakie mają być nałożone na inwestorów w tym zakresie, mogą budzić istotne obawy, a nadto mieć wpływ na budżet i opłacalność inwestycji. Wprowadzony obowiązek uzyskania dodatkowego pozwolenia na eksploatację elektrowni w pewnym zakresie pokrywa się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo sama procedura wydaje się nie być skorelowana z procedurami przewidzianymi w przepisach innych ustaw (np. Prawa budowlanego i Prawa energetycznego). Aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie oraz przyłączenie do sieci już zrealizowanej elektrowni, inwestor musi przeprowadzić rozruch próbny instalacji w celu potwierdzenia sprawności wszystkich instalacji. Nie wiadomo, jak będzie się to miało do zakazu eksploatacji elektrowni przed uzyskaniem pozwolenia UDT.

Ustawa nie odnosi się również do elektrowni wiatrowych, które w przeszłości zostały oddane do użytkowania na podstawie zgłoszenia o zakończeniu robót, a więc bez osobnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ posiadanie pozwolenia na użytkowanie jest warunkiem uzyskania zgody UDT, może powstać wątpliwość co do możliwości jej uzyskania dla takich inwestycji. Nie ma też jasności co do wysokości opłat za czynności UDT. Można obecnie zakładać, że sam obowiązek uzyskania i odnawiania pozwolenia na eksploatację przez trzydziestoletni okres użytkowania elektrowni wiązać się będzie ze zwiększeniem kosztów inwestycji o 15%.

Istotne zmiany w innych przepisach

Wejście w życie nowej ustawy pociągać ma za sobą również zmiany w innych aktach prawnych w celu ich dostosowania do nowych regulacji odnoszących się do elektrowni wiatrowych.

• W ustawie Prawo budowlane zmodyfikowana ma być definicja budowli. Od tej pory budowlą ma być cała elektrownia wiatrowa, a nie jak dotychczas tylko jej elementy budowlane takie jak fundament i maszt. Po zmianach pojęciem budowli objęta będzie również turbina zamontowana na maszcie. Ta zmiana będzie dodatkowo miała konsekwencje podatkowe w zakresie podatku od nieruchomości oraz podatku VAT od podlegających mu transakcji mających za przedmiot elektrownie wiatrowe.
• Pozwolenia na budowę dla elektrowni wiatrowych mają być wydawane przez wojewodów, a nie jak dotychczas przez starostów. Konsekwencją tej zmiany będzie również konieczność wydawania pozwoleń na użytkowanie przez wojewódzkich, a nie powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego.
• Dodatkowo elektrownie wiatrowe zostaną oddzielnie zakwalifikowane do kategorii XXIX obiektów budowlanych. Tym samym jasne stanie się, że przed przystąpieniem do użytkowania wymagane będzie dla nich osobne pozwolenie na użytkowanie.
• W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zostać wprowadzony zapis, zgodnie z którym na obszarach, na których plan miejscowy dopuszcza lokalizację budynków, umożliwia się jednocześnie lokalizację odnawialnych źródeł energii wykorzystujących energię wiatru o mocy nie większej niż moc mikroinstalacji (do 40 kV), również w przypadku przeznaczenia innego niż przemysłowe. Taka zmiana, choć potrzebna w celu uniknięcia wątpliwości, może jednak mieć negatywny wpływ na inne mikroinstalacje (np. wykorzystujące energię słońca). Wyróżnienie bowiem instalacji wiatrowych może prowadzić do interpretacji, że pozostałe mikroinstalacje muszą być wprost dopuszczone w planie miejscowym.
• Zmianie ma ulec organ wydający tzw. decyzję środowiskową dla farm wiatrowych. Po wejściu w życie proponowanych przepisów organem właściwym ma być regionalny dyrektor ochrony środowiska.
• Ustawa dodatkowo modyfikuje przepisy obowiązującej od niedawna i dopiero w części ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z tą zmianą uzyskanie przez wytwórcę energii w instalacji OZE wsparcia w postaci obowiązku jej odkupu lub zakupu po wygraniu aukcji wymagało będzie posiadania pozwolenia UDT na eksploatację elektrowni wiatrowej.

Nowe regulacje, choć zapowiadane od dawna, przybrały zdecydowanie niekorzystną formę dla inwestorów chcących realizować elektrownie wiatrowe w Polsce. Doprowadzić mogą one do ograniczenia obszarów, na których możliwa będzie realizacja inwestycji, jak również do zwiększenia kosztów i zmniejszenia opłacalności energetyki wiatrowej. Przez cały okres eksploatacji inwestycji inwestorzy narażeni będą na niepewność związaną z koniecznością cyklicznego odnawiania pozwoleń UDT, co może się wiązać z dodatkowymi przestojami w fazie eksploatacji elektrowni. Skutkiem nowej ustawy może być zahamowanie inwestycji w elektrownie wiatrowe, a tym samym w cały sektor zielonej energii w Polsce.

Radosław Wasiak, praktyka doradztwa dla sektora energii kancelarii Wardyński i Wspólnicy