Można dochodzić zwrotu wywłaszczonego udziału w nieruchomości | Co do zasady

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, interpretowane przez pryzmat art. 21 Konstytucji, umożliwiają dochodzenie zwrotu wywłaszczonego udziału w nieruchomości. Pod ustawowym określeniem „część nieruchomości” można rozumieć bowiem zarówno część fizyczną gruntu, jak i udział we współwłasności. Skoro możliwe jest wywłaszczenie udziału w prawie własności, to należy dopuścić także jego zwrot.

Wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 587/14

Jedną z najważniejszych gwarancji udzielonych obywatelom w polskiej ustawie zasadniczej jest ta wyrażona w art. 21. Zgodnie z jego ust. 1 Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Ust. 2 natomiast kreśli dopuszczalne ramy ingerencji w ową ochronę, a mianowicie głosi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Art. 21 stanowi jedną z zasad ustroju państwa.

Postanowienia art. 21 rozwinięte są w ustawach zwykłych, a zwłaszcza w Kodeksie cywilnym oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Zgodnie zaś z ust. 3 powyższego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Starosta i wojewoda: udziału w prawie własności zwrócić się nie da, zwłaszcza jeśli jest użytkownik wieczysty

Zagadnienie rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dotyczyło możliwości zwrotu – na postawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 u.g.n. – udziału w części zabudowanej nieruchomości, wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy powyższa nieruchomość została następnie oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim.

W przedmiotowej sprawie wojewoda podtrzymał wcześniejszą decyzję starosty o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i całkowicie podzielił argumentację przez niego wskazaną. Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę definicję działki gruntu zawartą w u.g.n., stwierdził bowiem, że za część nieruchomości można uznać wyłącznie wydzielony fizycznie obszar nieruchomości, nie zaś udział w prawie własności. Co więcej, zdaniem organu, brak możliwości zwrotu wywłaszczonego udziału wynika z samej istoty współwłasności, ponieważ to żądanie może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości, gdyż nie jest możliwe fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako udział w nieruchomości. Kolejną przeszkodą do zwrotu jest również ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste, które zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 229 u.g.n.).

Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, skarżący wskazał, że organ drugiej instancji nie przeanalizował w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

WSA: „część nieruchomości” to nie tylko fragment gruntu, ale też prawo udziału

Uzasadniając swój wyrok, WSA w Poznaniu wskazał, że z literalnego brzmienia przepisu, ani z wykładni systemowej i funkcjonalnej nie wynika jednoznacznie, by stwierdzenie «część nieruchomości» miało dotyczyć wyłącznie fizycznej części gruntu, a nie prawa udziału. Również to, że pojęcie udziału we współwłasności istnieje w ramach porządku prawnego, a nie zostało wymienione w treści art. 136 ust. 3 u.g.n., nie oznacza automatycznie, że zwrotowi nie może podlegać wywłaszczony udział we współwłasności (własności nieruchomości). Pod pojęciem części nieruchomości ustawodawca mógł bowiem rozumieć również udział we współwłasności, który zresztą na płaszczyźnie prawa cywilnego również tak jest rozumiany.

Co warto również podkreślić, sąd odwołuje się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powiązanego z art. 21 Konstytucji RP. W jednym z wyroków¹ Trybunał zaznaczył, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. W innym wyroku² podkreślono konieczność szerokiego pojmowania konstytucyjnego pojęcia „wywłaszczenie”, bowiem wykracza ono swoim zakresem poza ustawowe rozumienie tego terminu, co nakłada na Skarb Państwa obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy nie zostanie wykorzystana na określony cel publiczny, będący przesłanką wywłaszczenia.

WSA wskazał także, że skoro – na podstawie art. 112 u.g.n. – możliwe jest wywłaszczenie udziału w prawie własności, to kierując się konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, należy również dopuścić zwrot udziału w prawie własności. Co więcej – poza nielicznymi wyjątkami – również przepisy Kodeksu cywilnego nie zabraniają rozporządzania udziałem w nieruchomości.

Wart odnotowania jest także zaprezentowany w przedmiotowym wyroku pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego³, zgodnie z którym brak jest jakichkolwiek podstaw, aby wyłączyć konstytucyjną ochronę wobec wywłaszczonego udziału, skoro udział we własności korzysta z takiej samej ochrony prawnej jak prawo własności.

Choć WSA w Poznaniu podzielił stanowisko organu odnośnie do niedopuszczalności zwrotu wywłaszczonego prawa w sytuacji, gdy przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, które zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej, uchylił on – z uwagi na specyfikę sprawy – zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję starosty w całości i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Oliwia Lewandowska, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy