Luka planistyczna: zmiana zasad ustalania odszkodowania i opłaty planistycznej | Co do zasady

7 stycznia 2023 r. weszły w życie przepisy nowelizujące zasady ustalania wartości nieruchomości w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej. Czy i w jakim zakresie wpłyną one na sytuację właścicieli nieruchomości?

Co zmienia uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

• miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu,
• jeśli nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu określa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wejście w życie planu miejscowego wpływa nie tylko na sposób korzystania z nieruchomości, ale także na wartość nieruchomości objętych planem.

Jeśli w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 ustawy). Odszkodowanie może polegać na przyznaniu nieruchomości zamiennej  (art. 36 ust. 2 ustawy). Jeśli właściciel albo użytkownik wieczysty nie wystąpił o odszkodowanie i sprzedaje nieruchomość, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 ustawy).

Jeżeli jednak w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy). Opłata ta, zwana opłatą planistyczną, nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zasady ustalania wysokości odszkodowania bądź opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalone zostały w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.

Aby obliczyć obniżenie lub wzrost wartości nieruchomości, bierze się pod uwagę:

• wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego,
• wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Luka planistyczna: niższe odszkodowania i wyższe opłaty planistyczne

Plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Jeśli dla danej nieruchomości dotychczasowy plan miejscowy był uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., a nowy plan miejscowy – po 31 grudnia 2003 r., powstała tzw. luka planistyczna. W konsekwencji o wysokości odszkodowania lub opłaty planistycznej decydował faktyczny sposób korzystania z nieruchomości.

Jeżeli ustalona na tej podstawie wartość nieruchomości była niższa niż w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., wówczas – w zależności od ustaleń nowego planu miejscowego – właściciel nieruchomości uzyskiwał niższe odszkodowanie lub musiał wnieść wyższą opłatę planistyczną niż w przypadku, gdyby luka planistyczna nie wystąpiła.

Zmiana ustawy po wyrokach Trybunału Konstytucyjnego

Negatywne dla wielu właścicieli konsekwencje luki planistycznej spowodowały wniesienie skarg konstytucyjnych, wskutek których Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją RP.

W wyroku z 9 lutego 2010 r. (P 58/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi on do faktycznego sposobu wykorzystywania owej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli gdy jej przeznaczenie zostało w tym planie określone tak samo jak w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał, że obciążenie podmiotów władających nieruchomościami położonymi tam, gdzie nowe plany miejscowe uchwalono dopiero po wygaśnięciu starych, różni się od obowiązku opłatowego nakładanego na właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się na terenach, gdzie do uchwalenia nowych planów doszło jeszcze w okresie obowiązywania planów sprzed 1 stycznia 1995 r.

W związku z tym wyrokiem z dniem 10 sierpnia 2011 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano art. 87 ust. 3a:

3a. Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Następnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (SK 22/16) dotyczącym roszczenia o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono nowe zasady ustalania wysokości odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą. Do art. 87 dodano art. 3b:

3b. Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku obniżenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym.

Zmieniono również art. 87 ust. 3a poprzez dodanie w zdaniu 1 słowa „szczegółowym”.

Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (która obowiązywała do 1 stycznia 1995 r.) plany miejscowe mogły być ogólne lub szczegółowe.

Miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek.

Miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne.

Miejscowe plany szczegółowe sporządzało się dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym lub w miarę potrzeby.

Skutki najnowszej nowelizacji

W toku senackich prac legislacyjnych nad ustawą uchwaloną 16 listopada 2022 r. pisemną uwagę do projektu ustawy wniósł Związek Miast Polskich, podnosząc, że to miejscowe plany szczegółowe, a nie miejscowe plany ogólne określały przeznaczenie terenu. Rzeczywiście, tylko w definicji miejscowego planu szczegółowego jest mowa o przeznaczeniu gruntu. Jednakże nie można pominąć faktu, że zgodnie z art. 33 ustawy o planowaniu przestrzennym plan miejscowy – a więc zarówno plan ogólny, jak i plan szczegółowy – stanowił podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Dlatego przy określaniu wartości nieruchomości w razie luki planistycznej należałoby brać pod uwagę zarówno plan ogólny, jak i plan szczegółowy uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Tymczasem wyrok Trybunału Konstytucyjnego będący podstawą nowelizacji z 16 listopada 2022 r. dotyczył stanu prawnego i faktycznego wynikającego z miejscowego planu ogólnego.

Kwestia ta została pominięta przy zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 7 stycznia 2023 r. W rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, z dnia 26 stycznia 2023 r., nie przewidziano zmian w tym zakresie.

W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 87 ust. 3a i 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy ustalaniu odszkodowania bądź opłaty planistycznej w razie luki planistycznej należy określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przy ocenie, z jakim planem w odniesieniu do konkretnej nieruchomości mamy do czynienia, należy kierować się nie nazwą czy tytułem planu, ale jego treścią. Zdarzało się bowiem, że plany miejscowe nazywano ogólnymi, nawet jeśli spełniały wymogi dotyczące planu szczegółowego.

Podsumowanie

Przed 1 stycznia 1995 r. pokrycie terenu Polski planami miejscowymi nie przekraczało 30%, a w większości były to plany miejscowe plany ogólne. Dlatego art. 87 ust.3a i 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie będą raczej powszechnie stosowane.

Jeżeli dla danej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie było obowiązującego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartość nieruchomości, na potrzeby odszkodowania lub opłaty planistycznej z tytułu wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal będzie ustalana na podstawie faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości.

Istotne jest, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, przede wszystkim z wyrokiem Sądu Najwyższego z 12 stycznia 2022 r. (II CSKP 20/22), to, czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, należy oceniać nie tylko na podstawie istniejącego uprzednio faktycznego wykorzystania nieruchomości, ale też z uwzględnieniem możliwości w tym zakresie. Należy więc badać nie tylko to, jak nieruchomość była wykorzystywana, lecz także to, jak mogła być zagospodarowana.

Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje także możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się tylko do sytuacji, w których właściciel (użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny. Na przykład jeśli gmina nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potencjalną możliwość korzystania z nieruchomości w okresie nieobowiązywania planu określała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli nie ma takiej decyzji, ustalenie potencjalnie dopuszczalnego sposób korzystania z nieruchomości będzie wymagało szczegółowych analiz planistycznych.

Iwona Kasperek, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy