Kiedy można rozpocząć roboty budowlane?
Aby rozpocząć niektóre roboty budowlane, wystarczy je zgłosić właściwemu organowi administracji. Jednak to, w jakim terminie po zgłoszeniu można faktycznie przystąpić do robót, jest przedmiotem rozbieżności interpretacyjnych.
Zgodnie z generalną zasadą Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 29 tej ustawy przewiduje wyjątki od tej zasady, wyliczając kategorie obiektów, których budowa nie wymaga pozwolenia, oraz robót budowlanych, których wykonywanie również nie wymaga pozwolenia.
Brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oznacza w większości przypadków obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wykonywania robót budowlanych określonych w art. 29. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Należy też dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w zależności od potrzeb przedłożyć szkice, rysunki oraz pozwolenia i uzgodnienia, gdy są wymagane. Zgłoszenie ma być więc aktem kompletnym umożliwiającym organowi jego merytoryczną ocenę. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Jeżeli zgłoszenie jest niekompletne, właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego regulujący kwestie zgłoszenia mimo swej pozornej prostoty obrósł bogatym orzecznictwem, a wielu inwestorom dostarczył niemiłych niespodzianek.
Sposób obliczania 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu
Jak wspomniano, zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Z kolei art. 30 ust. 2 stwierdza, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w określonym w postanowieniu terminie wnosi sprzeciw.
Gdy chodzi o sposób obliczania 30-dniowego terminu, zarysowały się dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym – stosunkowo daleko idącym – w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie określono w sposób odrębny terminu, w jakim organ jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu, i dlatego obowiązuje jeden 30-dniowy termin wskazany w art. 30 ust. 5, który rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis art. 30 ust. 2 musi być odczytywany łącznie z przepisem art. 30 ust. 5 (wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 października 2011 roku, II SA/Kr 1366/11). Należy więc rozumieć, że dla organu istnieje jeden 30-dniowy termin i wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia terminu tego ani nie zawiesza, ani nie przerywa. Sankcją za nieuzupełnienie zgłoszenia jest wniesienie sprzeciwu.
Drugi, mocniej ugruntowany pogląd stwierdza, że nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu i termin ten biegnie na nowo od dnia następnego po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione. Podkreśla się, że organ musi mieć zagwarantowane 30 dni na zapoznanie się z kompletnym wnioskiem i jego merytoryczną ocenę. Dodatkowym argumentem przemawiającym za słusznością tego poglądu jest to, że po uzupełnieniu zgłoszenia o brakujące składniki organ może mieć do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego pierwotnego zgłoszenia (Prawo budowlane, komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2006 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2002 roku, IV SA 2765/00).
„Wniesienie sprzeciwu” i warunki jego skuteczności
Do wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia można przystąpić, jeżeli organ w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu. Zastosowanie w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego instytucji dorozumianej zgody – rozumianej jako niewniesienie sprzeciwu – rodzi wątpliwości co do tego, kiedy inwestor może z całkowitą pewnością rozpocząć roboty budowlane i jakie czynniki przesądzają o tym, że sprzeciw został skutecznie wniesiony.
Zgodnie z powołanym orzeczeniem II SA/Kr 1366/11 wykładnia sformułowania „nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu” prowadzi do wniosku, że wniesienie sprzeciwu następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie. Sprzeciw organu musi być uzewnętrzniony, czyli skutecznie doręczony inwestorowi przed upływem 30-dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 15 kwietnia 2005 roku (VII SA/Wa 555/04) stwierdził, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego i jest on terminem do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji. Termin ten musi obejmować także doręczenie decyzji stronie. Sąd stwierdził, że jeżeli w przepisie art. 30 ma istnieć wzajemna korelacja działań inwestora i organu, to inwestor musi otrzymać sprzeciw organu najpóźniej 30 dnia od daty zgłoszenia robót budowlanych. Obowiązek wstrzymania się inwestora z rozpoczęciem robót budowlanych został określony przez ustawodawcę na 30 dni, czyli inwestor może przystąpić do zaplanowanych robot budowlanych 31. dnia.
Pogląd ten konfrontowany jest z drugim, znowu mocniej ugruntowanym w orzecznictwie. Zgodnie z drugim poglądem dla zachowania terminu, a tym samym skuteczności wniesienia sprzeciwu konieczne jest, by decyzja obejmująca sprzeciw została wydana i wysłana przed upływem tego terminu. Wniesienie sprzeciwu musi nastąpić zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2009 roku, II OSK 574/08, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2006 roku, II OSK 79/06, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2011 roku, II OSK 105/10). Podnoszono, że ustawodawca połączył sprzeciw z czynnością „wniesienia”, natomiast zgłoszenie z czynnością „doręczenia”. Już tylko ta okoliczność wskazuje – zdaniem składu orzekającego w sprawie II OSK 79/06 – na to, że ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób. Tak jak dla zgłoszenia nie będzie wystarczające jego „wniesienie”, ale musi nastąpić „doręczenie” organowi zgłoszenia, tak nie można oczekiwać, że „wniesienie” sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi. Gdyby przyjąć, że termin upływa z chwilą doręczenia stronie decyzji, w której zgłoszono sprzeciw, mogłoby dojść do sytuacji, w której organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji, np. w przypadku doręczenia zastępczego czy konieczności awizowania przesyłki. Nawiązanie do art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, z jednej strony obliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś uniezależnia ocenę skuteczności wniesienia sprzeciwu od ewentualnych działań strony, która może nie odbierać korespondencji lub czynić to ze zwłoką, która mogłaby skutkować uchybieniem tego terminu przez organ.
Przepisy art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego prawdopodobnie nadal będą źródłem wątpliwości interpretacyjnych. Z punktu widzenia inwestora termin 30-dniowy nie jest ostry i jego upływ (bez reakcji ze strony organu) nie daje inwestorowi poczucia gwarancji, że może bez negatywnych konsekwencji rozpocząć roboty budowlane. Ostrożni inwestorzy rozpoczynają roboty budowlane z kilkunastodniowym marginesem bezpieczeństwa, co dobrze świadczy o ich zapobiegliwości, gorzej jednak o przepisie prawa, który powinien regulować sytuację uczestników procesu budowlanego w sposób jednoznaczny. De lege ferenda można postulować zmianę przepisu poprzez dookreślenie, że zarówno postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, jak i sprzeciw w formie decyzji muszą być inwestorowi doręczone w terminie określonym w art. 30 Prawa budowlanego. Przy takiej zmianie można rozważyć przedłużenie terminu do 40 dni ze względów organizacyjnych.
Tomasz Zasacki, Zespół Nieruchomości i Inwestycji Budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
