Jak liczyć odległość budynku od granic działki w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę | Co do zasady

Przed wydaniem pozwolenia na budowę organy badają m.in. prawidłowe usytuowanie planowanego budynku względem granic sąsiedniej działki. W wielu przypadkach ocena, czy budynek został prawidłowo usytuowany na działce, wcale nie jest łatwa ani jednoznaczna. Kwestia ta jest bardzo istotna dla inwestorów, albowiem w ich interesie jest jak najkorzystniejsze zagospodarowanie działki.

Kwestia odległości budynku od granic działki jest regulowana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co do zasady zgodnie z treścią paragrafu 12 rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 metry w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy bądź 3 metry w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

W przypadku budynków sytuowanych równolegle do granicy działki nie ma problemu z ustaleniem, czy budynek został prawidłowo usytuowany na planie zagospodarowania działki. Sytuacja nie jest jednak jednoznaczna w przypadku nierównoległego usytuowania budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy działki.

Odległość od okna/drzwi czy od ściany na całej długości?

Warto podkreślić, że do 2009 r. w rozporządzeniu istniał przepis (§ 12 ust. 2), który precyzował sposób mierzenia odległości otworu okiennego lub drzwiowego od granicy działki sąsiedniej. Zgodnie z tym przepisem należało mierzyć odległość od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu okiennego lub drzwiowego zwróconego w stronę granicy działki sąsiedniej.

Obecna regulacja dotycząca wymaganych wymiarów (§ 9 ust. 3 rozporządzenia) wskazuje, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Z powyższego można wnioskować, że wymagana odległość 4 metrów powinna być zachowana dla całej ściany, w której zlokalizowane są otwory okienne lub drzwiowe.

Z analizy praktyki wynika jednak, że organy architektoniczno-budowlane nie interpretują literalnie § 12 rozporządzenia (w jego obecnym brzmieniu) i w dalszym ciągu określają odległości otworów okiennych lub drzwiowych na podstawie stanu prawnego istniejącego do 2009 r.

Analiza orzecznictwa sądowego nie pozwala jednak na powyższą interpretację. Linia orzecznicza kształtuje się w tym kierunku, że zmienione przepisy dla zabudowy jednorodzinnej doprecyzowały, że odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej należy zachować dla całej długości ściany z otworami, bez względu na sposób, w jaki przebiega granica pomiędzy działkami (czyli niezależnie od tego, czy ściana budynku jest zwrócona do granicy równolegle czy też nie). Sądy administracyjne potwierdzają, że częściowe usytuowanie budynku nierównolegle względem granicy, zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy w odległości mniejszej od wymaganych 4 m od granicy stanowi naruszenie § 12 rozporządzenia, przy czym – co istotne dla inwestorów – nie traktują tego naruszenia jako „rażące”. Należy podkreślić, że tylko rażące naruszenie przepisów prawa jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Kiedy naruszenie jest rażące

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2007 r., II OSK 1111/06).

Orzecznictwo wskazuje także, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki tego naruszenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2015 r. VII SA/Wa 2559/14). Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08).

W konsekwencji sądy administracyjne stoją na stanowisku że jeśli ściana budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi została zlokalizowana w najbliższym punkcie od granicy działki w odległości 3 m, a same otwory okienne i drzwiowe znajdują się w odległości 4 m od granicy działki, to takiej sytuacji nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Argumentują to tym, że przepisy rozporządzenia nie regulują w sposób szczególny sytuacji, gdy ściana budynku z otworami drzwiowymi bądź okiennymi usytuowana jest po skosie w stosunku do granicy działki sąsiedniej, co powoduje, że jej odległość od granicy jest zmienna. W ocenie sądów jeśli część ściany budynku zlokalizowana od strony granicy działki jest usytuowana w odległości 4 m od tej granicy, to nie można przyjąć, że takie usytuowanie ściany wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2015 r., VII SA/Wa 2559/14).

Należy podkreślić, że orzecznictwo nie stwierdza rażącego naruszenia prawa tylko w przypadku, gdy odległość samych otworów okiennych i drzwiowych od granicy działki jest zachowana, tzn. wynosi 4 m, natomiast fragment ściany, w którym nie ma otworów, usytuowany jest w odległości co najmniej 3 m.

Prawo musi być jednoznaczne

W naszej ocenie rozporządzenie stanowi zbiór kluczowych zasad projektowania, dlatego nie do zaakceptowania jest niejednoznaczność i rozbieżne interpretacje przepisu przez projektantów i organy wydające pozwolenia na budowę. Rygorystyczna interpretacja przepisu w obecnym brzmieniu wskazuje, że żaden fragment ściany z oknami lub drzwiami ukształtowanej uskokowo albo usytuowanej nierównolegle do granicy działki nie może być zlokalizowany bliżej niż 4 m od granicy. Taki rygor w naszej ocenie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, w szczególności biorąc pod uwagę zapewnienie zasady bezpieczeństwa oraz prywatności. Jak wskazano powyżej, wcześniejsze brzmienie przedmiotowego przepisu wskazywało, że odległość od granicy w przypadku ściany z otworami powinna być mierzona od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany. Przepis wskazywał, że przy nierównoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku należy zachować odległość 4 m do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego.

W naszej ocenie stan prawny, jaki istniał do 2009 r., gwarantował rozróżnienie sytuacji, w których granice działki są nierównoległe lub budynek sytuowany jest po skosie na działce budowlanej, przy jednoczesnym zapewnieniu prywatności i bezpieczeństwa dla użytkowników budynków. Wobec powyższego warto postulować o zmianę aktualnie istniejącego stanu prawnego.

Sylwia Moreu-Żak, radca prawny, Karolina Dawidczyk, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy