Czy uzyskanie przez cudzoziemca zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej jest zawsze konieczne? | Co do zasady

Wszystko zależy od klasyfikacji samej nieruchomości, a czasem nawet od miejsca jej położenia.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (dalej: u.n.n.c.) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie takie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister obrony narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych – jeżeli sprzeciwu nie wniesie również minister właściwy do spraw rozwoju wsi.

Ustawa nie zawiera definicji nieruchomości rolnej, co w praktyce powoduje trudności w określeniu charakteru nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Fakt ten ma istotne znaczenie, gdyż w odniesieniu do cudzoziemców z Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy nieruchomości rolnych i leśnych.

Jak wynika z informacji na stronie internetowej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w praktyce w postępowaniu administracyjnym o wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości minister spraw wewnętrznych ustala charakter rolny nieruchomości na podstawie dokumentów przedkładanych wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Dokumentami tymi są:

• zaświadczenie z właściwego urzędu gminy o przeznaczeniu nieruchomości we właściwym planie zagospodarowania przestrzennego,
• decyzja o warunkach zabudowy,
• decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stosownie do zapisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.),
• decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej stosownie do zapisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.),
• klasyfikacja ujawniona w ewidencji gruntów i budynków stosownie do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027).

Wymóg złożenia wymienionych wyżej dokumentów, z wyjątkiem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, zawiera § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 kwietnia 2004 roku (Dz. U. Nr 94 poz. 925 z późn. zm.) w sprawie szczegółowych informacji oraz rodzajów dokumentów, jakie jest obowiązany przedstawić cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości.

Powstaje w związku z tym pytanie, w jaki sposób dokumentacja załączona do wniosku pozwala ministrowi spraw wewnętrznych określić charakter nieruchomości. Oczywiście nie ma wątpliwości, gdy nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z przeznaczeniem w planie wykorzystywana jest na cele produkcji rolnej, a według wpisu w ewidencji gruntów i budynków stanowi użytek rolny.

W praktyce spotykamy się jednak z sytuacjami, które nie są tak jednoznaczne.

Na przykład minister spraw wewnętrznych uznał za nieruchomość rolną zabudowany grunt o powierzchni około 0,1 ha, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Grunt został opisany w ewidencji gruntów i budynków jako „inne tereny zabudowane”. Wydaje się więc, że nie było podstaw do potraktowania opisanej nieruchomości jako rolnej.

Jednakże w przeszłości nieruchomość była sklasyfikowana jako pastwisko. Grunt jest i był zabudowany oborą, w której obecnie nie prowadzi się hodowli bydła. Zmiana wpisu w ewidencji gruntów i budynków nastąpiła na podstawie stanowiska Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwa Finansów z dnia 25 lutego 2003 roku wydanego w celu objęcia jak największej liczby nieruchomości podatkiem od nieruchomości, a nie podatkiem rolnym.

Wymienione wyżej urzędy zaleciły właściwym gminom i starostom sprawdzenie, które z użytków rolnych i lasów są wykorzystywane na cele inne niż rolne i leśne, a następnie wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów, stosownie do przedstawionej w stanowisku instrukcji. Instrukcja zawierała zalecenie, aby ewidencję gruntów dostosować do przepisów podatkowych, w świetle których grunty sklasyfikowane jako użytki rolne zabudowane związane są tylko z prowadzeniem gospodarstw rolnych, których powierzchnia przekracza 1 ha.

Opisane wytyczne, budzące notabene uzasadnione zastrzeżenia, tylko w niewielu wypadkach zostały zrealizowane. Ponadto nawet w sytuacjach niebudzących wątpliwości właściwi miejscowo starostowie nie zawsze aktualizują ewidencję gruntów i budynków np. po wzniesieniu budynków. W konsekwencji takie same nieruchomości położone w różnych miejscach mogą być odmiennie sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków. Na terenie miast jeszcze obecnie możemy się spotkać z nieruchomościami sklasyfikowanymi jako zabudowany grunt rolny, choć ich zabudowa absolutnie nie ma rolniczego charakteru. Dotyczy to m.in. gruntu położonego w jednej z podwarszawskich miejscowości, na którym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne. Dla nieruchomości nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 46¹ Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wskazana w pierwszym przykładzie nieruchomość jest zabudowana oborą, więc może być wykorzystana na cele produkcji zwierzęcej. W drugim przypadku (czyli w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkami wielorodzinnymi) rolnicze wykorzystanie nie może mieć miejsca.

Nasze ustalenia potwierdzają, że minister spraw wewnętrznych w postępowaniach prowadzonych w trybie u.n.n.c. kieruje się aktualną linią orzecznictwa sądowego i sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą art. 46¹ Kodeksu cywilnego jest podstawowym przepisem zawierającym definicję kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania. Z tego względu pierwsza ze wspomnianych nieruchomości jest nieruchomością rolną w rozumieniu u.n.n.c., a druga nie.

W praktyce ustalenie, czy warunek wskazany w art. 46¹ Kodeksu cywilnego jest spełniony, może nastręczać trudności, a art. 6 u.n.n.c. stanowi, że nabycie nieruchomości wbrew przepisom u.n.n.c. jest nieważne. Dlatego w razie jakichkolwiek wątpliwości, aby uniknąć ryzyka, o którym mowa w art. 6 u.n.n.c., cudzoziemiec powinien wystąpić do ministra spraw wewnętrznych o wydanie zezwolenia. Decyzja rozstrzygająca kwestię zezwolenia daje gwarancję prawidłowego nabycia nieruchomości.

Iwona Kasperek, Przemysław Szymczyk, Zespół Nieruchomości i Inwestycji Budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy