Czy uznaniowy charakter uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wyklucza możliwość jej skutecznego zaskarżenia? | Co do zasady

Od 22 sierpnia 2018 r. obowiązuje ustawa z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zwana potocznie „Lex deweloper” lub „specustawą mieszkaniową”. Zgodnie z dostępnymi statystykami do 16 września 2019 r. podjęto na jej podstawie 30 uchwał potwierdzających możliwość realizacji inwestycji oraz 13 uchwał odmownych. W grudniu 2019 r. podjęto pierwszą uchwałę dla inwestycji zlokalizowanej na terenie Warszawy. Kiedy można doprowadzić do uchylenia takiej uchwały?

Specustawa mieszkaniowa w zakresie inwestycji mieszkaniowych i inwestycji im towarzyszącym uzupełnia zasady określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z uzasadnienia projektu specustawy mieszkaniowej, zamiarem ustawodawcy było stworzenie mechanizmu umożliwiającego nadanie inwestycjom mieszkaniowym szczególnego charakteru, pozwalającego na przełamanie ewentualnych ograniczeń w lokalizowaniu inwestycji mieszkaniowych na danym terenie. Przepisy umożliwiają dokonanie „korekt” planów miejscowych, bez procedury zmiany planu, przy zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. W uzasadnieniu projektu podniesiono także, że gmina może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, jeżeli stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Art. 5 ust. 4 tejże ustawy stanowi, że warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W związku z tym nawet w tych przypadkach, gdzie specustawa mieszkaniowa ma istotną przewagę nad alternatywnymi sposobami procedowania, ostatecznie nie daje ona deweloperowi pewności, że otrzyma prawo realizacji inwestycji. Rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nawet jeżeli wszystkie wymogi ustawowe zostały spełnione, kierując się oceną potrzeb mieszkaniowych gminy, a więc w praktyce uznaniowo. Stanowisko powyższe przedstawił dr Maciej Kiełbowski w publikacji pt. „Uchwalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej”¹.

Ocena ta znalazła potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 września 2019 r. (II SA/Sz 643/19) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 września 2019 r. (II SA/Lu 403/19). W wyrokach tych stwierdzono, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Stosownie do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. O uznaniowym charakterze tego aktu świadczy stwierdzenie, że rada gminy „bierze pod uwagę” wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium (a nie np. „po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji”). Innymi słowy uchwały miałyby charakter aktów związanych, gdyby spełnienie wymogów (warunków) ustawowych zobowiązywało radę gminy do podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Powstaje na tym tle pytanie, czy inwestor może skutecznie zaskarżyć uchwałę w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy podjęta w trybie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy. W przypadku uchwał odmownych specustawa mieszkaniowa nie określa ich treści oraz wymogów formalnych, w tym obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w wyroku z 10 lipca 2019 r. (II SA/Bd 372/19) stwierdził, że na organach władzy publicznej działających w trybie specustawy mieszkaniowej w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji ciąży obowiązek prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć z uwagi na interes indywidualny (inwestora) jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Sąd uznał także, że zawarte w specustawie mieszkaniowej obligatoryjne elementy dla uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w zakresie inwestora i uwarunkowań inwestycji, należy także odnosić do uchwały odmownej. W świetle art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zobowiązana jest wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza w tym zakresie powinna znaleźć zatem odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada. W podsumowaniu sąd stwierdził, że skoro ustawodawca powierzył organowi kolegialnemu gminy ostateczne rozstrzygnięcie co do ustalenia lub nieustalenia konkretnej wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, uchwała tego organu wraz z jej uzasadnieniem musi wskazywać i wyjaśniać motywy decyzji w indywidualnej sprawie, z uwzględnieniem treści wniosku, procedury uchwałodawczej, w tym opinii i uzgodnień oraz lokalnych warunków zagospodarowania i stanu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych i przesłanek wskazanych przez ustawę. Brak tych standardów świadczy o wadliwości uchwały. Jeśli uchwała zawiera wskazane elementy, wówczas możliwe jest jej skontrolowanie pod kątem naruszenia prawa materialnego.

Specustawa mieszkaniowa obowiązuje od 22 sierpnia 2018 r. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zamieszczono 5 wyroków sądowych w sprawie uchwały o ustaleniu bądź odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie wiemy, w jaki sposób ukształtuje się linia orzecznicza, ale opisane wyżej stanowisko zasługuje na utrwalenie.

Iwona Kasperek, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy