Czy ustawa „lokal za grunt” zwiększy liczbę inwestycji mieszkaniowych?
1 kwietnia 2021 r. weszła w życie nowa ustawa o rozliczaniu ceny lokali lub budynków w cenie nieruchomości zbywanych z gminnego zasobu nieruchomości, potocznie nazywana ustawą „lokal za grunt”. Ma ona realizować jeden z priorytetów Narodowego Programu Mieszkaniowego, zwiększając liczbę inwestycji mieszkaniowych. Czy ten cel ma szansę zostać osiągnięty?
W Polsce zarówno liczba mieszkań, jak i metrów kwadratowych przypadających na 1000 mieszkańców wciąż jest niższa od unijnej średniej. Jest to źródło niesłabnącego popytu na mieszkania zarówno wśród klientów indywidualnych, jak i instytucjonalnych (zainteresowanych wynajmem długoterminowym).
Jedną z barier przy realizacji nowych przedsięwzięć deweloperskich jest spadająca podaż gruntów inwestycyjnych, topniejące banki ziemi, którymi dysponują deweloperzy, a także wzrost cen gruntów. Tymczasem według danych GUS w 2019 r. w zasobach gmin znajdowało się około 28 tys. ha gruntów, które mogłyby zostać wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe. Około 45% tej puli stanowiły grunty uzbrojone w infrastrukturę techniczną. Nowa ustawa ma ułatwić gminom i deweloperom realizację inwestycji mieszkaniowych na tych terenach.
Część lokali na sprzedaż, część do zasobu gminy
Gminy mają oferować do sprzedaży grunty przeznaczone na projekty mieszkaniowe (na podstawie miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy), w zamian za cenę sprzedaży płatną w części w pieniądzach, a w pozostałej części w postaci przeniesienia na rzecz gminy lokali lub budynków (przeznaczonych na mieszkania komunalne lub tworzone w formule TBS).
Deweloperzy zaś mają nabywać grunty w drodze przetargu, realizować na nich projekty mieszkaniowe, pozostawiając sobie co najmniej część lokali lub budynków, a pozostałą część przenosząc na gminę w ramach rozliczenia ceny sprzedaży.
Aby dany grunt mógł zostać wystawiony do sprzedaży, musi być przeznaczony na cele mieszkaniowe w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy. Następnie musi zostać sporządzony operat szacunkowy określający jego wartość. Musi też zostać podjęta uchwała o zbyciu nieruchomości określająca m.in. cenę sprzedaży, minimalną i maksymalną liczbę lokali, które mają być przeniesione na gminę, ich lokalizację, przeznaczenie, powierzchnię, standard, cenę za 1 m2 (w celu rozliczenia łącznej ceny sprzedaży), a także termin przekazania lokali.
Gdy deweloper złoży ofertę i wygra przetarg, zawierana jest umowa zbycia gruntu na rzecz dewelopera przez gminę nakładająca na dewelopera obowiązek realizacji inwestycji.
Kłopot z decyzją o warunkach zabudowy
O ile wymóg istnienia miejscowego planu nie budzi większych kontrowersji, o tyle obowiązek uzyskania dla zbywanej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy może okazać się bardziej problematyczny.
Przy ubieganiu się o decyzję o warunkach zabudowy gmina niewątpliwie będzie musiała skorzystać z pomocy projektanta, aby prawidłowo określić inwestycję, jej przeznaczenie i parametry techniczne. A ponieważ decyzje o warunkach zabudowy wydawane są przez organ wykonawczy gminy (tj. wójta, burmistrza lub prezydenta), sprawę wniosku gminy o wydanie warunków zabudowy będzie musiał rozstrzygać inny organ.
Podobny problem pojawi się w przypadku zamiaru przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na dewelopera po nabyciu nieruchomości. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek nowego inwestora, za zgodą dotychczasowego inwestora, który to wniosek jest rozpoznawany również przez organ wykonawczy gminy. W konsekwencji, w przypadku postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, również powstanie konflikt interesów i sprawę wniosku o przeniesienie tej decyzji będzie musiał rozpoznać inny organ administracji publicznej (a zatem zobowiązanie gminy dotyczące przeniesienia tej decyzji dotyczy raczej doprowadzenia do przeniesienia, a nie samego przeniesienia decyzji).
W tym miejscu należy również przypomnieć rzecz oczywistą, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest jedyną decyzją wymaganą do realizacji inwestycji. Wśród pozostałych decyzji lub innych uzgodnień można wymienić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, warunki techniczne i umowy przyłączeniowe, decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej lub leśnej, pozwolenie na budowę, decyzję zezwalającą na wycinkę drzew itd. Ustawa milczy na temat tych decyzji i uzgodnień, a przecież decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, warunki techniczne i umowy przyłączeniowe, jeśli zostały uzyskane przez gminę jako inwestora, również powinny zostać przeniesione. Natomiast pozostałe decyzje i uzgodnienia deweloper musi wziąć pod uwagę na etapie szacowania wykonalności, opłacalności i terminowości realizacji inwestycji przed przystąpieniem do przetargu i zawarciem umowy nabycia gruntu.
Lokale dla gminy: ile i za ile?
Podejmując uchwałę o zbyciu nieruchomości, gmina musi określić przeznaczenie, ilość i powierzchnię lokali, które mają być przeniesione na gminę. Aby wykonać to ćwiczenie poprawnie, gmina nie obędzie się bez skorzystania ze specjalistycznej wiedzy projektanta, gdyż tylko on, korzystając ze swojej wiedzy i doświadczenia, będzie w stanie oszacować tzw. chłonność inwestycji.
Przy ocenie maksymalnej dopuszczalnej powierzchni użytkowo-mieszkalnej nie wystarczy wprost oprzeć się na parametrach inwestycji wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w rzeczywistości powierzchnia ta może być dużo mniejsza np. z uwagi na zakaz przesłaniania nieruchomości sąsiednich.
Jak już powiedziano, cena sprzedaży będzie składać się z części płatnej w pieniądzu i z części w postaci przenoszonych lokali lub budynków. Jej łączna wysokość ma być ograniczona wartością nieruchomości oszacowaną przez rzeczoznawcę majątkowego przed przystąpieniem do ogłoszenia o przetargu. Nasuwa się tu kilka obserwacji.
Po pierwsze wydaje się, że deweloperzy będą woleli płacić jak największą część w pieniądzu, gdyż to pozwoli im ograniczyć ryzyko związane z nieukończeniem inwestycji w terminie. Po drugie, deweloperzy będą konkurowali między sobą głównie wysokością łącznej ceny i części pieniężnej, gdyż część płatna w lokalach lub budynkach będzie miała charakter stały i niezmienny, a cena 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego będzie ustalana na podstawie publikowanego średniego wskaźnika przeliczeniowego.
To rozwiązanie ma pewne mankamenty. Należy bowiem założyć, że wskaźnik ten szybko stanie się nieaktualny, albowiem zostanie wskazany w chwili podpisania umowy, natomiast inwestycja będzie trwała nie mniej niż 2 lata (licząc tylko typowy czas realizacji inwestycji od uzyskania pozwolenia na budowę), w którym to czasie należy spodziewać się dalszego wzrostu cen materiałów budowlanych i robocizny. W konsekwencji tak wskazana cena najprawdopodobniej nie zrekompensuje deweloperom kosztów realizacji lokali lub budynków, które deweloper musi przekazać gminie.
Co z opóźnieniami?
W tym miejscu warto również wskazać, że deweloper ponosi trudne do oszacowania ryzyko nieukończenia inwestycji w terminie. Zgodnie z ustawą umowa ma wskazywać cenę i sposób jej zapłaty, przeznaczenie, ilość, standard i termin przekazania lokali. Nieprzekazanie lokali gminie w terminie ma być sankcjonowane obowiązkiem zapłaty na rzecz gminy przez dewelopera świadczenia pieniężnego w wysokości 150% ceny lokali lub budynków, które deweloper zobowiązał się przekazać na własność gminie w ramach rozliczenia. Obowiązek ten ma być zabezpieczony przez ustanowienie hipoteki lub zastawu. Ponadto umowa zbycia nieruchomości może przewidywać dodatkowe sankcje w postaci kar umownych.
Umowa zbycia nieruchomości przewidująca wspomniane obowiązki i zabezpieczenia będzie zawierana w chwili, gdy deweloper nie dysponuje jeszcze decyzją o warunkach zabudowy (decyzja ta ma być dopiero przeniesiona na dewelopera), a decyzja o pozwoleniu na budowę ma być dopiero uzyskana. Wydanie pozwolenia na budowę, jak prawie każdej decyzji, jest niepewne co do rozstrzygnięcia i terminu. Tymczasem ustawa nie wskazuje, czy w sytuacji niewydania lub znacznego opóźnienia w wydaniu pozwolenia na budowę deweloper będzie nadal sankcjonowany. Wydaje się też, że ustawodawca celowo unika odniesienia do kary umownej, co z natury rzeczy uniemożliwi deweloperowi broniącemu się przed obowiązkiem zapłaty powoływanie się na brak winy w niewykonaniu zobowiązania, a także wykluczy możliwość miarkowania dochodzonej kwoty.
Problemy praktyczne
Komentatorzy ustawy wskazują również, że najpewniej nie znajdzie ona praktycznego zastosowania do gruntów położonych w Warszawie, gdyż większość gruntów warszawskich stanowi przedmiot roszczeń byłych właścicieli lub ich spadkobierców, co w myśl art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza ich zbycie. Ustawa najprawdopodobniej znajdzie zastosowanie do gruntów położonych w miastach regionalnych, zwłaszcza tych, gdzie wartość odtworzeniowa 1 m2 lokalu lub budynku jest zbliżona do średniego wskaźnika przeliczeniowego, do którego odwołuje się ustawa „lokal za grunt”.
Ponadto w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazuje się, że ma ona przeciwdziałać gettoizacji miast poprzez przemieszanie ludności z różnych warstw społecznych. Gmina może więc zażądać od dewelopera, aby wszystkie lokale gminne i należące do dewelopera znajdowały się w tym samym budynku.
Wygeneruje to kolejny problem po stronie dewelopera: jak promować dany projekt mieszkaniowy? Czy informować potencjalnych nabywców, że w tym samym budynku będą się znajdować lokale gminne? Jeśli deweloper ujawni ten fakt, może to wpłynąć na wyniki sprzedaży lokali w tej inwestycji. Jeśli go przemilczy, może mu grozić nie tylko utrata reputacji, ale też roszczenia nabywców w związku z wadami nieruchomości.
Koncepcja słuszna, ale szczegóły do dopracowania
Reasumując, kierunek zakreślony przez ustawodawcę należy określić jako właściwy i pożądany. Daje on szansę na uwolnienie znacznych zasobów gruntów pod inwestycje mieszkaniowe, których ewidentnie na rynku brakuje. Stanowi również szansę na rewitalizację zaniedbanych i zapomnianych nieruchomości zabudowanych, na które brakowało pomysłu i środków na inwestycje.
Niemniej jednak ustawa stawia wiele pytań, na które dzisiaj trudno znaleźć jest jasną i precyzyjną odpowiedź. Dostrzec można za to liczne „choroby wieku dziecięcego”, które powinny zostać wyeliminowane możliwe jak najszybciej. W przeciwnym razie przepisy staną się martwe i nie znajdą praktycznego zastosowania.
Michał Gliński, radca prawny, Marta Kacprowska, radca prawny, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy
