Czy rada gminy może podjąć uchwałę o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części? | Co do zasady

Do kompetencji gminy należy stanowienie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami zmiana planu następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany – a więc np. uchwałą rady gminy. Czy jednak uchylenie miejscowego planu zagospodarowania jest zmianą leżącą w kompetencji rady gminy?

Ani w dotychczasowym orzecznictwie, ani w komentarzach do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie kwestionowano dotąd uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i doprowadzenia do stanu, w którym dla danego obszaru nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego stanowiska powoływano się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 13 sierpnia 2015 r.

Art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zgodnie z powołanym wyrokiem przez zmianę planu należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale także taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Odmienny pogląd godziłby w zasadę autonomii gminy w zakresie realizacji jej zadania własnego, jakim jest kształtowanie polityki przestrzennej.

Wprawdzie działanie polegające na podjęciu uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wydawać się nieracjonalne, jednakże racjonalność nie jest kryterium, według którego wojewoda czy sąd administracyjny dokonuje kontroli. Za taką interpretacją przemawia dodatkowo okoliczność, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obligatoryjne, poza nielicznymi wyjątkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Gmina może funkcjonować bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. (II SA/Wr 375/18) zajął odmienne stanowisko. Zaznaczyć należy, że wyrok ten został przez Naczelny Sąd Administracyjny utrzymany w mocy wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. (II OSK 3495/18).

Zmiana tak, uchylanie nie

W wyroku z 2 sierpnia 2018 r. WSA we Wrocławiu stwierdził, że nie sposób zgodzić się z poglądami, prezentowanymi w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, jakoby w kompetencji gminy było tak stanowienie, jak i uchylanie obowiązujących planów (w ramach – jak w badanym przypadku – procedury zmiany planu). Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej (w tym wypadku organ stanowiący gminy) działają na podstawie i w granicach prawa. Ustawodawca wskazał wprost w przepisie art. 20 ust. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

WSA we Wrocławiu podniósł, że gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do uchylenia uchwały o planie, bez jednoczesnego uchwalenia „nowego” planu (por. art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), posłużyłby się sformułowaniem „uchwałę w przedmiocie planu (uchwalenia lub uchylenia) podejmuje rada gminy”.

Uchylenie planu nazbyt łagodzi rygory realizacji inwestycji

W uzasadnieniu podano, że skutki zmiany planu są całkowicie odmienne od faktycznych i prawnych skutków uchylenia planu. W pierwszym przypadku nadal decydujące i determinujące możliwość wykorzystania terenu jest określenie jego przeznaczenia w planie, czyli akcie prawa miejscowego. W przypadku uchylenia dotychczas obowiązującego planu inwestycje mogą być realizowane na postawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanych przez organ wykonawczy gminy, na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. teren ma dostęp do drogi publicznej,
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wymogi te nie są jednak tak restrykcyjne jak wymogi normatywne dla planu miejscowego. Inwestycja objęta planem miejscowym winna spełniać znacznie ostrzejsze kryteria niż inwestycja realizowana na podstawie decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Uchwalając plan, rada gminy jest obowiązana ustalić 12 obowiązkowych wymogów w zakresie planowania przestrzennego zawartych w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymogi planu musi respektować następnie inwestor. Tymczasem aby otrzymać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wystarczy zastosować się do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, opisanej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

WSA we Wrocławiu uznał, że teren gminy raz objęty prawidłowo uchwalonym i pozostającym w obrocie prawnym planem miejscowym winien tym (lub nowym) planem pozostać objęty. Inaczej mówiąc, zdaniem sądu, ustawodawca przyznał gminie kompetencje uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego i ich zmian, ale kompetencje te nie obejmują uchylenia uchwały o planie, bez uchwalenia nowego planu.

A co z władztwem planistycznym gminy?

Stanowisko WSA we Wrocławiu przedstawione w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. budzi wątpliwości. Uchwalenie planu nie jest obowiązkowe. Przysługujące gminie władztwo planistyczne polega m.in. właśnie na decydowaniu, które z obszarów położonych w granicach gminy objęte będą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Istnieje wiele planów uchwalonych na podstawie przepisów, które przestały obowiązywać po wejściu tych planów w życie. Zmianie mogły ulec ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również sposób zagospodarowania gruntów. Taki stan może spowodować, że ustalenia planu są nieaktualne, a niekiedy wręcz niezgodne z aktualnym stanem prawnym. Na podstawie takiego planu nie powinno się podejmować decyzji dotyczących procesu inwestycyjnego.

W takiej sytuacji powinna zostać podjęta procedura zmiany planu. Postępowanie planistyczne prowadzące do wprowadzenia zmian merytorycznych w obowiązującym planie jest jednak długotrwałe i kosztowne. Dlatego gmina powinna móc podjąć uchwałę o uchyleniu planu miejscowego i wydawać przewidziane obowiązującymi przepisami prawa decyzje o warunkach zabudowy.

Iwona Kasperek, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy