5 lat na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę – również wydanego przed nowelizacją

08.04.2021 nieruchomości

19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego oraz niektórych innych ustaw, która zwiększyła trwałość pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Ustawodawca uznał m.in., że należy wprowadzić 5-letni limit na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę od daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego i w ten sposób ograniczyć swobodne uznanie organu administracji publicznej przy ocenie ważności pozwolenia. Jednak przepis art. 37b Prawa budowlanego wprowadzający ten limit zaczął budzić wątpliwości niektórych komentatorów, które mogą doprowadzić do utrwalenia błędnej naszym zdaniem wykładni nowych przepisów i podważyć ich zamierzony cel. Dlatego należy przeciwstawić się głosom, jakoby przepis ten nie znajdował zastosowania do decyzji wydanych przed nowelizacją.

Podstawowymi aktami prawnymi regulującymi proces budowlany w Polsce są:

ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Pierwsza określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Druga normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Co do zasady prowadzenie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast przystąpienie do użytkowania danego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powyższe decyzje są ze sobą ściśle związane i wyeliminowanie z obrotu pozwolenia na budowę nie może pozostać bez wpływu na pozwolenie na użytkowanie.

Wyczekiwana nowelizacja

Zmiana Prawa budowlanego była długo wyczekiwana przez uczestników rynków, w szczególności przez deweloperów, ale również przez innych właścicieli nieruchomości, gdyż ostateczne pozwolenia na budowę mogły być i były eliminowane z obrotu prawnego po upływie znacznego czasu, co podważało zasadę zaufania do trwałości decyzji i doprowadzało do szkody często bez winy samych pokrzywdzonych.

Celem nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., było zapewnienie trwałości pozwoleń na budowę i użytkowanie, co podkreśla zarówno uzasadnienie projektu nowelizacji, jak i interpretacja wydana na wniosek Polskiego Związku Firm Deweloperskich przez ówczesną podsekretarz stanu Annę Kornecką z Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii. Cel ten należy mieć na uwadze przy interpretacji przepisów budzących wątpliwości.

Spotkaliśmy się ze stanowiskiem, że wykluczone jest zastosowanie przepisu art. 37b Prawa budowlanego do pozwoleń na budowę wydanych przed wejściem w życie nowelizacji. Komentatorzy ustawy w uzasadnieniu tego stanowiska powołują się zarówno na przepisy przejściowe, w szczególności art. 27 nowelizacji Prawa budowlanego, jak i na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r. (II OSK 2658/18).

W naszej ocenie ani wskazany wyżej przepis, ani wspomniany wyrok nie uzasadniają takiego wniosku.

W tym miejscu należy zauważyć, że każdą sprawę należy badać indywidualnie, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne i prawne. Pomimo podobieństw każda sprawa jest inna, a jej szczegóły mogą przesądzić o tym, czy orzeczenia administracyjne lub sądowe wydane na jej tle mogą mieć zastosowanie do innych spraw.

Kiedy można stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę

Do 19 września 2020 r. nie było przepisów szczególnych dotyczących wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych pozwoleń na budowę (istniały tylko przepisy regulujące możliwość zmiany pozwolenia na budowę i określające przesłanki wygaśnięcia tej decyzji). Zastosowanie w tym zakresie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczące wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.).

Ze względu na temat niniejszego opracowania w dalszej części skoncentrujemy się na stwierdzaniu nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W art. 156 § 2 k.p.a. wprowadzono ograniczenia w stwierdzeniu nieważności decyzji. Otóż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie należy do decyzji wywołujących nieodwracalne skutki prawne, a zatem stwierdzenie jej nieważności nie było możliwe w razie upływu czasu oraz zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, i 7 k.p.a.

Wyrok TK wprowadza przesłankę „znacznego upływu czasu”

Sytuację w tym zakresie zmienił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13), który częściowo uznał art. 156 § 2 za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego odstępowano od stwierdzenia nieważności decyzji „budowlanych” z uwagi na upływ wielu lat od ich wejścia do obrotu prawnego. Należy jednak zaznaczyć, że według naszej wiedzy odstępstwo dotyczyło decyzji starszych niż 10 lat i ograniczało się do jednej z przesłanek wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nowelizacja precyzuje, jaki upływ czasu jest znaczny

Z uwagi na oczekiwania inwestorów i sprzyjające tym oczekiwaniom orzecznictwo na podstawie art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dniem 19 września 2020 r. do Prawa budowlanego dodano między innymi art. 37b ust. 1 o następującej treści: Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.

W ustawie nowelizującej zamieszczono przepisy przejściowe, w tym art. 25, 26 i 27, których treść jest następująca:

Art. 25

Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Art. 26.

W terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Art. 27.

1. Do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26,

2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia

- przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Których decyzji dotyczy art. 37b Prawa budowlanego?

W odniesieniu do sporządzenia projektów budowlanych i procesu budowlanego zastosowanie przepisów przejściowych nie budzi kontrowersji. Jednakże w kwestii stwierdzania nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę komentatorzy ustawy Prawo budowlane reprezentują cały wachlarz poglądów, w tym stanowiska skrajne.

Z jednej strony mówi się, że art. 37b dotyczy wyłącznie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych na podstawie znowelizowanych przepisów po 19 września 2020 r. (a nawet po 19 września 2021 r.), z drugiej zaś, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich decyzji, w odniesieniu do których po 19 września 2020 r. prowadzi się postępowanie o stwierdzenie ich nieważności.

Analizując kwestię zastosowania art. 37b Prawa budowlanego, trzeba mieć na uwadze istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem …w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności.

Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2447/19).

Mając powyższe na uwadze, należy dojść do wniosku, że użyte w art. 27 wyrażenie „do zamierzeń budowlanych” jasno wskazuje, że ustawodawca ma na myśli jedno z dwóch postępowań, tj. postępowanie o pozwolenie na budowę (a nie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę), i wskazuje zasady sporządzania dokumentacji projektowej, dostrzegając również konieczność zapewnienia okresu przejściowego na przystosowanie się projektantów do nowych regulacji.

Poprzednie zasady przygotowania projektu budowlanego stosuje się, gdy:

pozwolenie na budowę wydano przed 19 września 2020 r.,
postępowanie o pozwolenie budowę zostało wszczęte, ale nie zostało zakończone przed 19 września 2020 r.

Zasady te można również zastosować, gdy postępowanie o pozwolenie na budowę jest wszczynane do 19 września 2021 r.

Wyrok NSA z 2020 r. dotyczył w całości poprzedniego stanu prawnego

Odnosząc się natomiast do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r. (II OSK 2658/18), którzy komentatorzy przywołują jako uzasadnienie swojego stanowiska, należy wskazać, że postępowanie zakończone powołanym wyrokiem dotyczyło pozwolenia na budowę wydanego w 2014 r., a w sprawie jego nieważności ostatecznie rozstrzygano decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2017 r. W konsekwencji postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte i zakończone przed wejściem w życie nowelizacji.

Kontrola działalności organów administracji publicznej w powołanej sprawie została dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w 2018 r., a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny 16 grudnia 2020 r. Musiała więc być i była dokonywana według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2017 r. Dlatego sądy nie mogły wprost zastosować art. 37b Prawa budowlanego, który wówczas nie obowiązywał.

Nie zmienia to jednak naszej oceny, że przepis art. 37b Prawa budowlanego należy również stosować do spraw zakończonych wydaniem pozwolenia na budowę przed 19 września 2020 r., co do których postępowanie o stwierdzenie nieważności nie zostało wszczęte przed tym dniem. Wydaje się, że brakuje zdroworozsądkowych argumentów przemawiających tylko za ochroną decyzji wydanych po wejściu w życie nowelizacji, a pozbawiających takiej ochrony decyzji wydanych przed tą datą.

Natomiast art. 37b Prawa budowlanego może stanowić wytyczne dla organów administracji publicznej i sądów administracyjnych przy badaniu pozwoleń na budowę wydanych przed wejściem w życie nowelizacji, co do których postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., i rozważaniu, czy w danej sprawie nie doszło do znacznego upływu czasu, a w konsekwencji czy zachować pozwolenie na budowę w obrocie prawnym.

Znaczny upływ czasu to teraz 5 lat (co do zasady)

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany 12 maja 2015 r. wciąż obowiązuje. Wskazuje on, że niezgodne z Konstytucją RP jest stwierdzanie nieważności decyzji wydanych po upływie znacznego czasu. Upływ czasu od wydania decyzji może mieć więc znaczenie. Przed wejściem w życie nowelizacji punktem odniesienia był termin 10 lat. Obecnie, biorąc pod uwagę art. 37b Prawa budowlanego, wydaje się, że termin ten może być nawet krótszy, tj. 5 lat.

Reasumując, jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wszczęto przed 19 września 2020 r. i postępowanie to nie zostało przed tym dniem zakończone, to art. 37b Prawa budowlanego wprost nie znajdzie zastosowania.

Natomiast w przypadku postępowań wszczętych po 19 września 2020 r. organy orzekające powinny rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem art. 37b Prawa budowlanego bez względu na to, czy kwestionowaną decyzję wydano przed czy po wejściu w życie nowelizacji.

Niemniej jednak inwestorzy, którzy wprost nie mogą powoływać się na przepis art. 37b Prawa budowlanego, nadal mogą starać się powoływać na cytowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i znaczny upływ czasu, który z dzisiejszej perspektywy należy oceniać jako upływ 5 lat od wejścia danej decyzji do obrotu prawnego.

Należy jednak pamiętać, że każda sprawa powinna być badana indywidualnie i to, czy nastąpił znaczny upływ czasu i czy powinno to mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zależy od okoliczności sprawy i swobody uznania danego organu administracji publicznej.

Michał Gliński, radca prawny, Iwona Kasperek, specjalista ds. nieruchomości, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy